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    自去年3月10日，國務(wù)院公布機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，將組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。方案提出，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。食品監(jiān)管"九龍治水"的局面將終結(jié)。至此，食品藥品監(jiān)管的"大部制"改革拉開帷幕。
    截至目前，全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)中，除天津、新疆、西藏、寧夏、云南五省區(qū)暫未公布省級食藥監(jiān)部門的"三定方案"(定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制)之外，各地的食藥改革已陸續(xù)進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。

食藥改革"三型"
    由于改革涉及其他部門的編制、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等切身利益，調(diào)整起來有一定難度。有些省份持相互觀望態(tài)度，想看看周圍是怎么弄的。有些是特殊的客觀原因，如新疆、西藏、寧夏等少數(shù)民族地區(qū)，因?yàn)楠?dú)特的政治經(jīng)濟(jì)背景，改革進(jìn)展也不大。
    長期研究食藥改革的國家行政學(xué)院副教授胡穎廉認(rèn)為，當(dāng)下各省份的食藥改革分為三類：
    一種是"等待觀望型"。諸如天津、新疆，特點(diǎn)是"按兵不動(dòng)"，文件基本未出臺，觀望周邊的進(jìn)展。
    一種是"有限完善型"。盡管出臺機(jī)構(gòu)改革文件速度較快，但主要內(nèi)容機(jī)械重申了《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》(以下簡稱國務(wù)院指導(dǎo)意見)相關(guān)要求，結(jié)合本地實(shí)際改進(jìn)較少。典型省份如重慶、四川、貴州、青海、江西、河北、吉林等。
    一種是"積極創(chuàng)新型"。這類地區(qū)在國務(wù)院指導(dǎo)意見基礎(chǔ)上有重大突破或創(chuàng)新，同時(shí)進(jìn)度也不落后。典型的比如浙江的市場局模式；北京實(shí)行垂直與分級"兩結(jié)合"的監(jiān)管體制；陜西采用分品種監(jiān)管模式；廣東、河南在各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人任免上規(guī)定"事先征得上級主管部門同意"，而不僅僅是"征求意見"。

"兩個(gè)爸爸，一個(gè)兒子"的浙江模式
    地方改革中，最讓各界吃驚的當(dāng)屬浙江模式。
    早在2013年11月底浙江各系統(tǒng)內(nèi)部就已經(jīng)出現(xiàn)成立市場局的傳聞，而12月初公布的最終改革文件的改革力度比浙江省政府出臺的指導(dǎo)意見還要激進(jìn)。
    浙江省的改革指導(dǎo)意見只是明確縣級成立市場局，在地市一級，給了兩種選擇——可參照省政府的做法，將工商、質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管職責(zé)整合調(diào)整到食品藥品監(jiān)督管理局；也可將食品藥品監(jiān)管、工商部門的職責(zé)進(jìn)行整合，組建市場監(jiān)督管理局，并劃入質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管職責(zé)。
    據(jù)悉，浙江所有地市最終都選擇了后者，這意味著，除了在省級還保有工商局、食藥監(jiān)局之外，往下都是市場局(保留食藥局、工商局的牌子)。這種局面被形象地概括為"兩個(gè)爸爸，一個(gè)兒子"。
    浙江模式避免了食品安全監(jiān)管的重復(fù)投入，也規(guī)避了工商、質(zhì)監(jiān)在基層劃轉(zhuǎn)人員編制的難題，同時(shí)與十八屆三中全會提出的"改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管"改革方向一致，這與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和理念超前有關(guān)。
    值得注意的是，浙江模式擴(kuò)散很快。安徽省的一些市縣和上海浦東新區(qū)也已經(jīng)明確成立市場局。江蘇省相關(guān)部門甚至傳出要搞二局合一，甚至還可能加上質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)搞三局合一。

回歸垂直管理的海南省
    此次改革中，海南省是"唯一一個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)行垂直管理的省份"。垂直管理意味著直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理"人、財(cái)、物、事"，這被看做是對"地方保護(hù)主義"的釜底抽薪之舉。
    此前，為落實(shí)地方政府在食品安全監(jiān)管中負(fù)總責(zé)，2008年食藥監(jiān)部門率先取消垂直管理，實(shí)行屬地管理。2011年國務(wù)院辦公廳下發(fā)48號文，要求取消工商、質(zhì)監(jiān)的垂直管理。
    從全球范圍內(nèi)來看，市場監(jiān)管最終仍將回歸垂直管理，甚至是國家層面的垂直管理。以美國為例，其食品藥品監(jiān)管也是垂直管理，由FDA(美國食品藥品監(jiān)督管理局)在各州設(shè)派駐機(jī)構(gòu)。
    胡穎廉認(rèn)為，工商和質(zhì)監(jiān)這類市場監(jiān)管部門的改革最終將分為"統(tǒng)-分-統(tǒng)"三步走。第一步是將其食品安全監(jiān)管職能剝離，削弱其能力，第二步是逐漸取消省以下垂直管理體制，實(shí)行屬地化，削弱其統(tǒng)一性；第三步是取消并整合兩個(gè)部門，將來與知識產(chǎn)權(quán)等部門甚至食藥部門一起，整合為市場監(jiān)管局，此后實(shí)行全國范圍內(nèi)的垂直管理。

監(jiān)管真空不可避免
    從基層的反饋來看，食藥改革啟動(dòng)后，還是會不可避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。
    華東某市一位工商局相關(guān)人士說，前不久，一份關(guān)于嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管實(shí)施細(xì)則的文件，從省食藥局和省食藥局相關(guān)處室分別下發(fā)公函、文件，同樣的內(nèi)容地市一級連續(xù)接到三份，說明改革之后從上到下的關(guān)系都還沒有理順。
    過去深圳、順德、渭南等地的食藥改革表明，如果只是地市一級單兵突進(jìn)式的改革，在與省里多個(gè)部門對接的時(shí)候會遭遇政出多頭、應(yīng)對不暇、經(jīng)費(fèi)減少等問題。
     以浙江市場局模式為例，一些官員擔(dān)心"上面千根針，下面一條線"。如果市縣兩級都統(tǒng)一市場監(jiān)管，到省里對應(yīng)多個(gè)部門，政出多門的問題仍不可避免。如何避免這些情況，還需要進(jìn)一步制定實(shí)施細(xì)則。

食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整合被弱化
    曾在多地調(diào)研食藥改革的中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授劉鵬發(fā)現(xiàn)，食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)整合也存在被弱化的問題。
    在劃轉(zhuǎn)過程中，由于原來質(zhì)監(jiān)部門下屬的食品安全檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)較多，總有各種理由留下眾多設(shè)備和人員，導(dǎo)致不能滿足新成立機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)檢測需求，一些地方需另行購置，造成重復(fù)投入和浪費(fèi)現(xiàn)象。
    為此，劉鵬建議，各地在整合檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的過程中，應(yīng)當(dāng)明確檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的編制和財(cái)務(wù)屬性，對整合后的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行分類管理，統(tǒng)一推進(jìn)，同時(shí)逐步加大引入第三方委托檢驗(yàn)的方式，加快檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)逐步整合并走向市場。
    目前，山西、湖北全面整合縣(市、區(qū))有關(guān)部門檢驗(yàn)檢測資源，建立綜合性的公共檢驗(yàn)檢測中心，作為同級政府的直屬事業(yè)單位，實(shí)質(zhì)上就是在引入第三方購買服務(wù)。
    不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心中國的食品藥品監(jiān)管體制進(jìn)入混亂的"戰(zhàn)國"時(shí)代，但也有專家指出這只是表象，因?yàn)閺臍v史經(jīng)驗(yàn)來看，"戰(zhàn)國"之后是史無前例的"大一統(tǒng)"。